中共新乡市委农村工作办公室

新乡市发展与改革委员会文件

新农办〔2011〕61号            

关于印发《新乡市“十二五”统筹城乡

发展规划》的通知

各县（市、区）党委、人民政府，市直有关部门：

      《新乡市“十二五”统筹城乡发展规划》已经市委、市政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

中共新乡市委农村工作办公室　　新乡市发展与改革委员会

2011年11月18日

新乡市“十二五”统筹城乡发展规划

      “十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是我市加快推进统筹城乡发展、建设中原经济区强市的重要时期，科学制定和有效实施新乡市“十二五”统筹城乡发展规划，对促进城乡一体化发展，建设社会主义新农村，推进“三化”协调发展，加快实现全面建设小康社会宏伟目标具有十分重要的意义。该规划主要依据中央关于统筹城乡发展的战略决策、国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、河南省委《关于设立河南省统筹城乡发展试验区的决定》以及我市争取全国农村改革试验区的《城乡一体化制度建设试验方案》，结合中央、省有关领导、专家莅新调研重要指示精神和我市近年来统筹城乡发展的探索实践编制起草的。

第一章  新乡市统筹城乡发展的探索与回顾

      中央依据科学发展观要求提出了“五个统筹”，并相继做出实施中心城市带动、发展县域经济、建设社会主义新农村的决策部署。河南省委、省政府贯彻中央三大部署，积极推进中原城市群建设、县域经济发展和新农村建设。这三项工作是我国在加速推进工业化、城镇化、农业现代化，全面建设小康社会，进而实现现代化进程当中的三大工作布局，目标同向，主体一致。为此，2005年底到2006年初，新乡市委、市政府站在全市最终实现工业化、城镇化、农业现代化的高度，把社会主义新农村建设、县域经济发展、中原城市群新乡都市区建设“三位一体”，一体规划、一并推进，统筹推进耕地保护、粮食安全与工业化、城镇化、农业现代化，确立“一个主体、两个载体”的理念（以中心城市为主体、以新型农村社区和产业集聚区为载体），按照“做强主城、膨胀县城、发展集镇（集聚区）、建设社区”的思路，持续探索不以牺牲农业和环境为代价、以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子。经过五年来的实践，取得了初步成效。

      1、经济社会发展呈现良好势头。2010年，实现地区生产总值1181.4亿元，同比增长14.2%，增速由2005年的全省第12位上升到第3位；财政一般预算收入70.5亿元，同比增长26.1%，总量、增速分别由2008年的全省第7位、10位上升到第4位、3位，固定资产投资连续8年保持在全省前4位，规模以上工业增加值增幅全省第一。

      2、“三化”协调发展格局初步建立。中心城市、县城、集镇和产业集聚区、新型农村社区四个层级的城镇框架体系基本建立，“十一五”期间城镇化率年均提高1.8个百分点，达到42.76%，高于全省3个百分点。粮食总产实现“七连增”，畜牧业规模化养殖率高于全省15个百分点。全市二、三产业比重达到86.7%，工业化率达到51%。农村劳动力从事二、三产业比重由2009年49%提高到2010年的57.1%，入住社区的农户，从事二、三产业比重由入住前的49.8%提高到入住后的79.1%。“就业不出镇，务工不进城”成为农村劳动力转移就业的新趋势。

      3、城乡居民收入差距逐步缩小。2010年农民人均纯收入达到6241元，高出全省717元，同比增长14.9%，增幅高出城镇居民收入3.7个百分点，入住社区群众收入增长高于平均水平的20%，城乡居民收入差距由2005年2.65：1缩小到2.52：1，农村居民家庭恩格尔系数由2005年41%下降到31.7％。

      4、农村居住环境明显改善。规划重点区域的新型农村社区已全部启动建设，累计完成投资130亿元，完成建房面积1380万平方米，入住农户6万户，一批基础设施和公共服务设施齐全、社区服务和管理体系完善、居住方式和产业发展协调的新型社区初见雏形。

      5、促进了农业发展方式的转变。通过社区建设与产业发展相结合，不少农民实现了就近就业、就近务工，为促进土地流转创造了条件，全市呈现出土地向种粮大户和合作社集中、传统农业向高效农业发展的态势。

第二章  统筹城乡发展的基本思路、原则和目标

（一）基本思路

      坚持把新型农村社区建设作为新型城镇化的着力点，推动中心城市组团式发展、县城和重点镇内涵式发展、新型农村社区集聚式发展，按照“坚定不移、完善提升、示范带动、健康发展”的指导方针，把新型农村社区建设与城镇化、产业发展、提高农民收入、城乡一体化、创新社会管理紧密结合、统筹考虑，加快形成合理的城镇体系、合理的产业布局、合理的人口分布、合理的就业结构，持续探索不以牺牲农业和环境为代价、以新型城镇化引领“三化”协调发展的路子。

（二）基本原则

      坚持城乡统筹，规划先行；坚持保护农业，保障民利；坚持产业为基，就业为本；坚持资源节约，要素集聚；坚持政府引导，群众自愿；坚持因地制宜，稳步推进；坚持超前探索，先行先试。   

（三）目标任务

      到2015年，全市人均地区生产总值达到3万元以上，粮食综合生产能力达到100亿斤，高效经济作物面积稳定在350万亩，科技对农业的贡献率达到60%;农民人均纯收入达到1万元，城乡居民收入比缩小到2.5∶1。产业集聚区（专业园区）工业增加值占全市的比重达80%以上，吸纳就业能力超过70万人。城镇化率达到52%，中心城区人口达到120万人以上，县城人口达到160万人以上, 重点区域内规划的新型农村社区建成200个，其余社区初具规模（或达到入住条件），社区管理制度完善、运行规范，精神文化生活丰富，新入住24万户，完成社区基础设施和公共服务设施投资34亿元，建筑面积4150万平方米，拆除旧宅10万亩，复垦8万亩。城乡实现比较充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、计划生育、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现基本均衡。

第三章  统筹城乡发展主要任务

（一）探索城镇化与新农村建设协调发展的有效途径

      1、完善城乡一体的规划管理体系。按照城乡规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划和新型农村社区规划“四规合一”要求，完善市、县、乡、村四级规划管理体系，强化国土、规划等部门规划管理执法，杜绝私建、乱建，严禁违规占地和建小产权房。指导40个重点乡镇进一步完善“三化”协调发展规划，并严格按照规划组织实施。

      2、构建现代城镇体系。按照城乡统筹、布局合理、资源节约、向心发展的原则,坚持中心城市组团式发展，县城和重点镇内涵式发展、新型农村社区集聚式发展，构建以市区为中心，长垣、平原新区为副中心，7个县城为卫星城的城市集群，带动建制镇、新型农村社区一体发展，形成特色鲜明、组团有序的城镇体系。加快中心城区现代化。坚持新区建设与旧城改造相结合，以重点项目建设为抓手，坚持以人为本，建设生态宜居城市。推进县域镇村一体化。把县城作为新型城镇化的重点,把乡镇作为重要节点，把新型农村社区作为着力点，统筹城镇建设和产业发展，加大旧城拆迁改造力度，完善基础设施和公共服务设施，切实增强城镇综合承载能力。“十二五”末，全市城镇化率达到52%，中心城区人口达到120万人以上。县城人口达到160万，20个乡镇镇区人口达到1万人以上，入住新型农村社区达30万户以上。

      3、探索新农村建设有效模式。坚持“坚定不移、完善提升、示范带动、健康发展”的指导方针，按照“成熟一个、启动一个、建成一个”的原则，在抓好重点区域内369个新型农村社区建设的同时，集中市、县、乡各级人力、财力、物力，突出抓好包括52个示范社区在内的重点社区，力争到2015年基本建成200个重点社区。要在积极拓宽筹资渠道加大投入的同时，合理确定每个社区基础设施和公共服务设施投资规模，原则上，每个5000人左右规模的社区，基础设施和公共服务设施建设项目资金投入规模控制在1000万元左右。鼓励有条件的地方，在确保农民权益不受损害、耕地面积不减少前提下，探索利用市场机制建设新型农村社区，实现共建共赢。切实加强旧村拆迁复垦工作，把旧宅基拆迁复垦工作纳入县、乡、村（社区）年度工作考核内容，探索通过奖励政策和土地整治项目破解旧宅拆迁难题，力争用五年的时间，拆除旧宅10万亩，复垦或恢复生态8万亩。

      4、统筹城乡产业发展。调整优化城乡产业布局，重点发展工业，巩固提升现代农业，大力发展服务业，构建可持续发展的现代产业体系。加快发展产业集聚区，积极承接产业转移，培育特色主导产业，推进“四集一转”（企业项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建和农村人口向城镇转移），“十二五”末，产业集聚区工业增加值占全市的80%，吸纳就业能力超过70万人；各县（市、区）均建成一个产值超200亿的产业集聚区。规划建设农民产业园，依托乡镇产业基础、资源优势，在远离产业集聚区的乡镇规划建设30个农民创业园，到2015年，农民创业园建成区面积达到10—15平方公里，营业收入达到60亿元，带动农民就业20万人。大力发展县域经济，坚持区域差别化发展，合理开发农业、特产、旅游等各种资源和产业，发挥比较优势，突出抓好主导和特色产业，以产业支撑和项目实施带动县域经济实现跨越发展，促进条件较好的县（市）转型提升、中等水平的县（市）加速发展、基础较弱的县（市）奋力赶超。创新县域经济发展体制，深化财税、金融、投资等体制改革，扩大县域和40个重点乡镇管理权限，争取较多的重点乡镇纳入全国小城镇建设改革试点范围，增强统筹经济社会发展的能力。大力发展职业教育，实施职业教育攻坚计划，到2015年，在每个县（市）建成一所在校生3000人以上规模的中等职业教育学校，全市农村劳动力培训率达到70％以上，力争70%以上农村劳动力转移到非农产业就业。

（二）探索粮食安全、耕地保护与土地集约节约利用有效途径

      5、建立耕地保护新机制。实行最严格的耕地保护制度，落实耕地保护目标责任制，探索建立耕地保护补偿机制，探索建立耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，积极争取国家政策资金支持，确保在推进工业化、城镇化过程中全市耕地保有量和基本农田面积稳定。

      6、创新土地集约节约利用机制。严格执行节约集约用地标准，提高投资强度和土地利用效率，通过提高土地利用效率保障工业化、城镇化发展用地需求。加强用地指标管理。原则上不再分配安排各县（市、区）年度建设用地指标。市建设用地指标主要确保重大建设项目和重要民生工程项目。各县（市、区）今后工业用地、国有开发用地、集体建设用地所需指标主要通过挖潜从拆迁和土地整治中解决。加快推进标准厂房建设，各产业集聚区标准厂房区的建筑容积率要达到1.4以上，建筑密度要达到30%以上，标准厂房层数要在3层以上。禁止新型农村社区规划整合村庄新批宅基地，鼓励建设多层、高层住宅，社区土地节约率不低于40%。加快农村土地管理制度改革试点，建立城乡统一的土地市场，改革和完善土地征用制度，确保农民在土地增值中的收益权。探索新型农村社区腾退土地节约集约利用有效途径，对腾退的土地，首先按1∶1．05复垦，实现占补平衡后适当增加耕地，剩余的土地指标，主要用于农村二、三产业发展，少部分确需依法征收为国有建设用地用于城镇建设的，土地级差收益全部用于新型农村社区基础设施建设和农村经济发展。

      7、推进农业经营机制创新。坚持和完善农村基本经营制度，正确处理家庭承包经营制度和农村新型经营方式的关系，探索建立完善以服务家庭承包经营为对象、以农民专业合作社为主体的农业农村社会化服务体系。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥推进土地流转，探索土地流转新形式，完善县、乡土地流转服务平台，建立农村土地承包经营权流转市场，设立土地流转风险基金，用5年的时间基本形成全市农民承包土地流转机制。推进农业产业化经营，引导龙头企业建立生产基地，大力发展农产品精深加工,大力发展设施农业、休闲农业、高效农业、品牌农业，拉长产业链条，提高农产品附加值。“十二五”末，发展市级以上农业产业化龙头企业达到220家，各类农业产业化经营组织带动农户数达到65%以上。

（三）探索推进农村产权制度改革

      8、开展农村土地和房产确权登记。加大新型农村社区宅基地、房屋、集体建设用地测绘登记工作力度，对到新型农村社区建房的农户，在交出旧宅基地后，发放新宅基地使用证和房产证。

      9、逐步建立城乡统一的土地市场。对符合规划依法取得的农村集体建设用地土地使用权，采取出让、转让、出租、抵押、作价入股、合作经营等多种形式，在城乡统一的有形土地市场进行流转。

      10、探索建立进城农村人口土地承包经营权、宅基地自愿退出和补偿机制。鼓励在城镇具有稳定收入和住所的农户，自愿放弃农村土地承包经营权或宅基地使用权。对自愿放弃农村土地承包经营权或宅基地使用权的农户，给予适当补贴补偿，享受经济适用房和廉租房优惠政策。

      11、探索新型农村社区被整合村土地、集体资产、债权债务处置办法。坚持在社区党总支领导下逐步实现被整合行政村人员、资产、体制的融合。在社区服务管理委员会内设资产管理小组，对社区建设中形成的资产进行登记造册和规范管理。加强公益性资产监管和维护，确保长期使用，发挥效益。对可用于从事生产经营活动的社区经营性资产，要探索有效经营方式，确保其保值增值，增加集体积累。同时，随着社区建设不断推进和改革的深入，在原行政村的土地资源、固定资产、集体收益、债权债务等管理形式和分配方式不变的前提下，由社区资产管理机构逐步实现集中代管，由原行政村的理财小组继续对其进行监管，理清整合村的集体资产关系。在集体资产较多、群众要求迫切、社区建设已基本完成的地方逐步推进集体产权制度改革，将原行政村集体资产通过改革，明晰产权，量化到户或人，群众持股分红，企业独立自主经营，自负盈亏，实现所有权与经营权的分离。

（四）探索建立城乡一体的社会管理体制

      12、建立健全支持城乡统筹的财政金融体制。合理调整财政支出结构，加大专项建设资金投入，保障各级财政对“三农”投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。引导政策性金融机构加大信贷支持力度，建立完善县域县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地发放贷款的政策，提高农村存款用于农业农村发展的比重。加强农村融资担保体系建设，积极发展小额贷款公司、担保公司，建立完善农村信贷体系。

      13、建立完善城乡一体的户籍管理、公共服务和社会保障制度。坚持不以农民放弃土地为前提，深化户籍制度改革，有序推进符合条件农民逐步转为城镇居民，享有平等权益。优化配置义务教育资源，基本实现县域内义务教育均衡发展。深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民的基本医疗保障和卫生保健制度。健全社会保障体系，稳步扩大农村低保覆盖面，加快实现城乡居民养老保险全覆盖，逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。稳步推进电价改革，开展大用户直供电试点，逐步实现城乡各类用电同网同价。

      14、探索新型农村社区管理体制。坚持社区建设与运营管理相结合，坚持在社区党总支领导下，加强社区服务与运行管理，尽快规范运行一批示范点，积极推动乡镇各项服务职能向社区延伸，为社区居民提供各项便民服务，构建农村新的组织架构和社会关系，建立与统筹城乡发展相适应的基层党建新格局，加快推进社区基层民主政治建设。

第四章  项目规划

      按照新型农村社区建设内容及标准，集中力量，重点抓好200个重点社区，同步推进重点社区外其他已启动社区建设。到2013年，52个示范社区基本建成；到2015年底，实现200个重点社区基础设施和公共服务设施全部建设到位，规划农户全部入住社区，旧宅基地完成拆迁80%以上，入住社区居民房产证、户籍、教育、医疗和社会保障等各项优惠政策得到兑现落实，社区公共服务和管理职能全部实现规范运行。

（一）基础设施建设

      以政府投入和银行信贷为主，动员社会各界参与，切实加大基础设施建设力度，5年累计投入22亿元。基本完成200个重点社区内道路建设、电力设施、供排水设施及污水处理等基础设施建设，为农户入住社区创造条件。积极推进城乡结合部的农村基础设施与城市设施有效对接，节约投资，方便群众生活。

     1、道路建设项目。五年内累计投资10亿元，修建道路2545公里，基本实现硬化道路户户通。其中，2011年，修建社区道路488公里，实现125个硬化道路户户通；2012年，修建社区道路491公里，实现122个社区硬化道路户户通；2013年，修建社区道路529公里，实现120个社区硬化道路户户通；2014年，修建社区道路502公里，实现97个社区硬化道路户户通；2015年，修建社区道路540公里，实现101个社区硬化道路户户通。

      2、电力设施项目。按照社区规划，所有启动社区要全部通电，保障正常施工和照明用电。五内完成投资4亿元，实现369个社区电力基础设施基本完善。其中，2011年，实施电力设施工程社区126个；2012年，实施电力设施工程社区99个；2013年，实施电力设施工程社区91个；2014年，实施电力设施工程社区77个；2015年，实施电力设施工程社区77个。

      3、供排水设施及污水处理项目。五年内完成投资8亿元，基本实现每个社区有供排水和污水处理设施。供排水管网与道路规划建设同步进行，基本实现社区通自来水，保障社区居民饮用水安全。污水排放要使用地埋管道，排放前应采用化粪池、生活污水净化、沼气池等方式进行处理，有条件地区可设置一体化污水处理设施、污水资源化处理设施、高效生态绿地污水处理设施进行污水处理。城乡结合部的社区生活污水纳入城市污水管网收集，其他社区生活污水应通过管道或暗渠排放。2011年，实施供排水设施项目的社区150个；2012年，实施供排水设施项目的社区109个；2013年，实施供排水设施项目的社区99个；2014年，实施供排水设施项目的社区94个；2015年，实施供排水设施项目的社区98个。

（二）公共服务设施建设

      以政府投入和银行信贷为主，鼓励社会资金参与，运用市场机制解决投入不足问题，加快建立和完善新型农村社区公共服务体系。5年累计投入12亿元，完成200个重点社区综合服务中心、学校、社区绿化等公共服务设施建设。

      4、社区服务中心项目。要按照《新乡市新型农村社区综合服务中心（楼）建设内容及标准（试行）》的工作要求，本着高效、便民的原则，以完善服务功能和健全服务体系为重点，以提升公共服务水平为目的，科学合理建设完善新型农村社区综合服务中心（楼），努力实现群众不出社区即可享受到各种服务。五年内投资5亿元，实现每个重点社区都有一个服务功能基本完善的综合服务中心。2011年，建设完善社区服务中心97个；2012年，建设完善社区服务中心80个；2013年，建设完善社区服务中心75个；2014年，建设完善社区服务中心54个；2015年，建设完善社区服务中心50个。

      5、学校项目。按照教育部门农村中小学布点要求，合理规划布局。社区学校建设主要包括幼儿园、全日制小学。五年内完成投资7.4亿元建设学校270个。其中2011年建设63个；2012年建设56个，2013年建设56个；2014年建设45个；2015年建设51个。

      6、绿化项目。搞好社区绿化布局，建设生态社区，绿化用地面积占总建设用地面积的30%以上。绿化品种要本着低成本、便管理的原则，体现多样性和互补性，做到以乔木为主，乔、灌、花、草相结合。五年内累计投资2000万元，369个社区达到绿化要求。其中，2011年77个社区达到绿化要求；2012年73个社区达到绿化要求；2013年82个社区达到绿化要求；2014年72个社区达到绿化要求；2015年83个社区达到绿化要求。

（三）社区住宅建设

      坚持节约、集约用地，本着适度超前的原则，严格按照《新乡市新型农村住宅社区建设内容和标准（暂行）》（新农村组〔2009〕5号）文件关于住宅面积、占地面积、容积率等方面的要求，抓好社区住宅建设。

      7、建房入住项目。5年累计投资297亿元，完成建房面积4150万平方米，入住农户24万户（包括旧村完善型）。其中，2011年完成社区建房面积800万㎡，社区入住农户4万户；2012年，完成社区建房面积800万㎡，社区入住农户4万户；2013年，完成社区建房面积800万㎡，社区入住农户5万户；2014年，完成社区建房面积850万㎡，入住农户5万户；2015年，完成社区建房面积900万㎡，入住社区农户6万户。

（四）旧村拆迁和土地复垦整理

      加强拆旧建新引导，坚持拆建并重。凡列入新型农村社区建设规划需要迁并的村庄，一律停止审批新的农村宅基地；符合划定宅基地条件的农户，申请到新型农村社区自建或购买住宅，必须按照约定时间腾出原有宅基地，县、乡人民政府及时组织复垦或按照土地利用规划调整为建设用地，实现“占补平衡”。

      8、旧村拆迁和土地复垦整理项目。五年累计拆除旧宅基面积10万亩，复耕或恢复生态面积8万亩。其中，2011年，拆除旧宅基面积1.8万亩，复耕或恢复生态面积1万亩；2012年，拆除旧宅基面积1.9万亩，复耕或恢复生态面积1.6万亩；2013年，拆除旧宅基面积2万亩，复耕或恢复生态面积1.7万亩；2014年，拆除旧宅基面积2.1万亩，复耕或恢复生态面积1.8万亩；2015年，拆除旧宅基面积2.2万亩，复耕或恢复生态面积2万亩。

第五章  主要措施

（一）加强组织领导

      市委、市政府及统筹城乡发展试验区工作领导小组要定期、不定期召开专题会议，研究部署建设统筹城乡发展示范区建设，协调解决重大问题。各县（市、区）和重点乡（镇）要结合统筹城乡发展工作，党、政主要领导要亲自研究、安排部署，明确分管领导和责任单位，定期研究解决工作中的重大问题。市直各有关部门切实履行职责，加大对统筹城乡发展的业务指导和政策资金支持。

（二）抢抓政策机遇

      以学习贯彻《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》为契机，紧紧围绕河南省统筹城乡发展试验区和全国农村改革试验区建设，认真研究，全面梳理，积极争取财政、金融、土地、产业、就业和社会保障等政策项目支持，在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面大胆创新，先行先试，力争在重点领域和关键环节取得突破，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价、“三化”协调发展的路子。为全省乃至全国积累新的经验，探索新的路子。

（三）加大资金投入力度

      要构建多层次、多渠道、多形式的建设资金投入机制。要积极争取上级支持，加大项目资金整合力度，力争更多的涉农资金用于新型农村社区建设。特别是要充分利用好“一事一议”奖补政策，研究出台“一事一议”项目谋划包装的具体操作办法，围绕社区建设谋划好“一事一议”项目，并积极与中央、省有关部门搞好衔接，争取更大支持。要坚持基础设施以政府投入为主的原则，按照市、县财政每年安排4.9亿元的标准，切实加大财政资金投入力度。要发挥投资集团等融资平台的作用，引导金融部门加大基础设施建设资金贷款力度，同时创新金融品种，降低贷款门槛，解决群众建房资金不足问题。要认真落实我市有关鼓励社会力量捐赠的优惠政策，引导社会力量积极参与我市新型农村社区建设。

（四）加强督导考核

      围绕建设统筹城乡发展示范区，研究制定考核评价体系，定期组织对各县（市、区）和重点乡（镇）目标完成情况进行全面考核，将考核结果进入干部业绩档案，奖优罚劣，促进发展。对认真贯彻市委、市政府安排部署的要给予表彰奖励，对工作进展迟缓的单位实施效能监察，严格追究责任。

（五）形成工作合力

      建设统筹城乡发展示范区是一项全局性的系统工程，市直各有关部门要加强业务指导和政策资金支持。落实市、县领导分包、市、县直部门“联包帮建”工作责任制，市直各部门要打破部门条块分割，整合各类资源，加强协调，制定具体配套政策；各县（市、区）要按照统筹城乡发展示范区建设内容，提出具体的贯彻落实意见，努力把各项工作落实到位。加强宣传引导，充分发动群众，争取广泛支持，努力营造上下齐心、各界努力、人人参与的浓厚氛围。

主题词：统筹城乡　规划　通知　　　

中共新乡市委农村工作办公室　 2011年11月18日印发