水费征收困境中的“突围”
——原阳县农民用水户协会情况介绍
（2005年8月5日）
如何适应黄河水资源实行商品化后的新形势，解决好水费征收难等问题，推进引黄水利市场化改革深入发展。最近，原阳县通过在全县建立农民用水户协会，探索引黄灌溉新的经营管理机制，有许多好的经验值得我们借鉴。
困境
原阳县是我市引黄灌溉大县，现有韩董庄、祥符朱、堤南三个灌区，灌溉体系完整，水利设施配套，不仅确保了原阳县农业的稳定高产，而且哺育了闻名全国的优质水稻基地。引黄灌溉由“计划经济水”变为“商品经济水”后，原阳县和其它地方一样，水费征收难问题首先凸显出来，并引发了一系列水利矛盾和纠纷，增添了新的社会不稳定因素，成为困扰各级领导的一个棘手难题。由于水费转交混乱、水量计征不清、供水难以保证，以及传统“大锅水”观念影响等原因，灌区不少农民对水费征收态度消极，拖延不交；乡、村基层组织由于对农民生产经营活动参与减少，经济管理职能弱化，对水费征收也显出了手段落后，难以应付。据统计，1999年以来，原阳县年均水费到位率由过去的70%左右下降到了48%，2004年只有18%。水费征收不足，迫使河务部门限制供水，也使许多水利毁坏工程得不到及时维修护理，直接降低了引黄水资源利用效率和工程效益，而这一后果，又进一步加剧了水费征收难，形成了一个难以摆脱的怪圈。水费征收难负面效应的扩大，不可避免地影响了引黄事业的发展，导致了引黄面积的衰减。据原阳水利部门讲，全县引黄实灌面积已由10年前的60万亩，降低到2003年的38.1万亩。大量有效灌溉面积和旱涝保收田因缺乏经费得不到修护而失去了灌溉效能，这对于水利对农业尤为生命攸关的原阳县来说，是难以承受之重。
突围
面对新形势下出现的突出问题，原阳县水利部门认识到：水费征收难，实际反映了在水利市场化改革中存在的市场主体缺位和水利经营管理体系落后等深层次矛盾问题。水费征收难矛盾集中点在农民，也正说明我们必须从农民问题入手，转换思路，找回水利改革的市场主体，构建一种有农民广泛参与的新型的水利经营管理体制。如何使分散的农民成为引黄水利改革的主导力量，原阳县水利部门借鉴外地做法和当前农村普遍兴起农民专业合作组织的经验，决定通过组建农民用水户协会，使广大农民成为可参与水资源市场博弈的整体力量，激活整个改革的进程。经过深入调查研究和统一认识，按照“面向市场，创新机制，企业运作，农民参与”的原则，原阳县以政府文件下发了《原阳县引黄灌区改革实施意见》，以建立农民用水户协会为重点，迈出了引黄灌区经营管理体制改革关键的一步。
1、对农民用水户协会性质职能进行确切定位。为保证农民用水户协会的农民特性，原阳县明确规定，协会是“民办、民有、民管理”的农民组织，必须由社区范围内的农民组成，水利部门、乡（镇）行政干部和村两委主要领导不能在协会兼职，防止了对农民用水户协会活动的行政干预和 “官办化”演变。县水利部门、乡、村基层组织还具体帮助指导各个协会制订《章程》和相关制度，并按照会员一人一票的原则，协助协会选举产生会长、理事，规范了协会的经营管理行为，从而保证了协会按照“自主经营、独立核算、自我服务、民主管理”的正确轨道发展。建立农民用水户协会，不仅要使农民成为水费征收的主动承担者，更重要的是要使农民成为具有市场主体地位的商品水使用的经营管理者。为此，原阳县进一步规定，农民用水户协会是拥有村斗渠以下水利工程产权、具有法人性质的群众团体，协会职责是负责辖区内调水配水、组织群众搞好灌区用水管理，落实灌溉面积和水费征收，承担村斗渠以下水利工程管护维修。这实际上是把用水管理权限向用水者（农民）作了市场规定范围内的移交，触及到了农业用水制度和管理模式改革的核心问题，在政策上明确了农民用水户协会的社会地位、资产权属以及市场定位，为协会开展工作提供了可靠的政策环境和有力的法制保障。
2、积极参与供水管理。长期以来，灌区供水管理沿袭以往的行政管理方式和计划经济模式，供水收费都是由灌区主管部门说了算，农民一直处于供水受施者的被动地位。现在农民用水户协会按照规定的职责权力，以平等的市场身份参与了进来，按市场机制进行商品水交易，以合同供水、计量供水方式，与灌区主管部门共同进行供水管理。三个灌区购置测流仪12部，设置固定测流站40多处，灌区主管部门和农民用水户协会共同配置供水测量人员，做到供水测量一致，双方认可。在此基础上，实行用水计量签票和以亩配水制度，保证了商品水交易公平，也从源头上消除了水费纠缠不清的矛盾。
3、对农民推行以费定量，亩次计费。协会在对农民供水过程中，同样秉承市场交易原则，不供“大锅水”和“糊涂水”。为使用水农民做到公平负担，合理交费，协会会同灌区主管部门实地测定水量，丈量灌溉面积，建立用水农户基本情况登记图表，摸清底数，掌握收费依据。每次浇水，协会对农民按供水成本进行核算，浇几亩地，收几亩钱，不浇水不收费，此外，还变年水费为一水一清，改变了以前水费均摊不合理现象。为便于计费管理，在以方计费条件不成熟的情况下，采取变通措施，对农民以亩计费，并规定了最高限价，春灌亩次用水堤北旱作区不超过8元，水作区不超过7元，堤南不超过10元，水稻泡田插秧加第一次续灌亩次用水不超过20元，不仅调动了农民灌溉用水的积极性，而且减轻了农民用水负担。
4、全面推行水务公开。为体现公开、公正、公平的原则，农民用水户协会实行了供水交易五公开，即公开灌区供水配水量、公开用水亩次价格、公开用水农户及用水面积、公开交纳水费农户名单、公开欠费农户情况。并统一水费票据，开票到户。由于实行了阳光政策，增强了工作的透明度，因此堵塞了以前的用水漏洞，较好地消除了多年存在的“人情水”、“特权水”、“赖帐水”等弊端，农民清楚明白，心平气顺，交纳水费的自觉性和主动性也空前提高，许多协会水费征收率都达到了100%。
5、加强了权属内水利工程的维修管护。原阳县实行的村斗渠以下水利工程产权归农民用水户协会所有，实现了市场经济条件下产权的合理归位，理顺了协会管水、供水和护水之间的关系，增强了协会经营管理的主动权。随着水费征收难问题的解决，协会从上交水费返还中掌握了一定比例的工程经费，直接用于了权属内水利工程的维修管护，不仅解决了以前小型和末级水利工程没人管和没钱管、年久老化、毁坏严重等老大难问题，同时也使农村税费改革、取消“两工”后的水利建设有了一个新的可行途径。
原阳县在组建农民用水户协会过程中，还同步推进了灌区管理部门改革，建立了渠系用水户协会，通过打破现行人事制度和分配制度，实行干部能上能下，工资效益挂钩，竞争上岗，实现了行政管理职能到市场管理职能的转换，与农民用水户协会形成了相互配合、相互依托、相得益彰的密切关系，共同在灌区水利改革中闯出了一条充满希望的路子。
再生
对水费征收难等改革中出现的问题，原阳县水利部门坚持用改革的方法来解决，最终有了可喜的改革成果。目前，原阳县在三个灌区以村为单位，建立了324个农民用水户协会，占灌区总村数的92.8%，现大多数协会运行情况较好。由于竞选任职，大部分协会负责人工作积极热情，认真负责，很多负责人在供水期间，连续几夜不休息，查水势、计水量，排解问题，组织群众及时灌溉，有的冒雨睡在渠上，看护闸门，巡视值班，显示了良好的素质。农民用水户协会的建立，提高了农民管水用水的组织化程度，激发了农民自我管理的创造力，为引黄水利改革打下了扎实的群众基础。协会卓有成效的经营管理活动，也避免了乡（镇）党委、政府和村两委在水费征收中同农民的正面冲突，化解水利工作中的矛盾纠纷，为促进农村的稳定和谐发展做出了贡献。协会的建立，增强了农民管水用水的自主意识和社会责任感，协会的社区群体性特征、严格的规章制度，以及公平民主的管理方式，也形成了一种制度、道德和舆论压力，有效地规范和约束了农民的行为，使水费征收在协会框架内得到了较好的解决。截止目前，三个灌区已征收水费459万元，占目前灌溉阶段总任务483.2万元的95%，预计年底可征收水费709万元，占年总任务的96%，将超过去年570万元左右。协会的建立，使农民在使用商品水方面，享有了自主经营和平等交易的权利，刺激了农民扩大用水的热情。2005年元—7月份，三个灌区引水量达到14402万方，比去年同期增长23%，灌溉面积达到78.33万亩次，同期灌溉面积扩大了40%左右，协会的建立，也成为撬动水利建设正常运转的有力杠杆。水费的及时和较好地征收，增强了水利投入的能力，原阳县水利部门除管好用好国家、省水利建设项目资金外，还从水费征收中拿出37万元，加强了灌区水利工程的维修改造。今年以来，共恢复引黄灌溉面积8万余亩，多年来引黄灌溉面积连续下降的势头首次得以扼制扭转。农民用水户协会也积极利用返还的建设资金，对村斗渠以下毁坏的水利工程进行修复重建，对清淤补渠等小型工程，农民也在协会的组织号召下，自觉出工出力，不少协会走上了田间末级水利工程“自有、自管、自用”的良性发展道路。据统计，今年农民用水户协会共修复重建村斗渠以下水利工程570处，总长度110公里。
原阳县农民用水户协会在发展中还存在一些问题，主要是部分协会建设管理运作不规范，章程制度执行不力，工作开展不理想；水利建设欠账过多，许多村斗渠以下水利工程维修任务重，光靠协会难以承担；供水测量设备简陋，测量水准确率不高，部分群众存有疑议；定额供水、梯级供水和节水机制还有待建立完善；农民用水户协会注册登记还没理顺，社会法人资格还没很好解决。以上问题需靠原阳县努力和上级支持共同解决。