一、全市扶贫开发县、乡、村基本情况
2001年，我市经国家和省认定：农民人均纯收入不足1500元（少数民族、革命老区乡镇按不足1650元掌握）的扶贫开发工作重点乡有39个（其中封丘县11个、原阳县8个、辉县市6个、长垣县5个、卫辉市4个、延津县5个），占全市152个乡镇的25.7%，占全省560个重点乡的6.7%；农民人均纯收入1170元以下的扶贫开发工作重点村有659个（其中封丘县154个、原阳县111个、辉县市121个、长垣县101个、卫辉市90个、延津县82个），占全市3574个行政村总数的18.44%；农民人均纯收入865元以下的贫困人口有36.8125万人, 其中农民人均纯收入在625元以下未解决温饱的特困人口有10.39万人。
2005年底，国家重新调整了贫困人口标准，河南省新认定我市924元以下的贫困人口38.01万人，占全市农村总人口430万人的8.84%，占全省680.4万贫困人口的4.54%，其中668元以下的绝对贫困人口有6.57万人。根据综合指标，国家、省进行综合排序，确定我市有扶贫开发工作重点县2个（其中封丘县为国定、原阳县为省定），占全省44个重点县的4.5%（各有关县市贫困人口一览表附后）。我市乡镇机构改革后，扶贫开发工作重点乡减少9个，还有30个（其中封丘县6个、原阳县6个、辉县市6个、长垣县4个、卫辉市3个、延津县5个），占全市124个乡镇的24.2%；扶贫开发工作重点村有659个（其中封丘县154个、原阳县111个、辉县市121个、长垣县101个、卫辉市90个、延津县82个），占全市3568个行政村总数的18.46%。农民人均纯收入924元以下的贫困人口有38.01万人，其中农民人均纯收入在668元以下未解决温饱的特困人口有6.57万人。我市的贫困人口主要分布在黄河滩区、太行山区和黄河故道区三个贫困带内。其中太行山区贫困人口12.81万人；黄河滩区和故道区贫困人口25.2万人。
二、2002年以来财政扶贫情况
《国家扶贫开发纲要（2001―2010年）》实施以来，我市紧紧围绕消除贫困、实现共同富裕的目标，始终把解决贫困人口温饱和促进增收放在首位，坚持量力而行、确保重点、分阶段推进的原则，以整村推进、对口帮扶、科技扶贫、贫困地区劳动力转移培训和产业带动为手段，集中财力物力加强贫困乡村的基础设施建设，加快贫困地区的社会经济发展和贫困人口的脱贫致富步伐。在省办的大力支持和我市各级党委、政府的共同努力下，2002年以来，我市共有15.3725万人的贫困人口脱贫，其中特困人口7.3万人。截止2005年底，全市累计投入财政扶贫资金9853万元，其中市财政配套资金750万元，完成项目1010个。人畜饮水共打机井 80眼，配套22眼，修渠9.27万米，新打旱地水窖1451个，建蓄水池163个，引水管道 24.52万米，拦河坝4处,提水站3处，解决了16万人、3.75万头大牲畜的饮水问题；修建乡村道路208公里，40.9万人受益；新建学校131所，改造D级危房面积46794平方米，受益学生17.08万名；新建和改造卫生室 4643平方米，17.3万人受益；农田水利打井887眼，配套254眼，修渠46.7公里，新增有效灌溉面积5.4万亩；2002年以来，共举办各类科技推广培训班330 期，培训人员5万人，贫困地区劳动力转移培训1.8万余人次，输出1.7万余人，就业率达95％，22.78万人受益。
三、主要做法和经验
1、加强组织领导，搞好协调服务
我市各级党委、政府对扶贫开发工作极为重视，市四大班子每年都召开专题会议，研究部署扶贫开发工作，财政部门每年年初都将一定规模的配套资金纳入市县财政预算。市委、市政府主要领导经常听取工作汇报，深入重点乡村，检查指导扶贫开发工作，及时协调解决工作中遇到的困难和问题。市政府与县（市）政府年初签订目标责任书，并将扶贫任务层层分解，定期考核，奖罚分明，一级抓一级，层层抓落实，严格实行目标管理责任制。市县两级扶贫开发领导小组成员单位立足于本职业务优势，相互配合，共同参与扶贫开发，优先将本单位的项目和资金安排到各贫困乡村，形成扶贫开发合力，对改变贫困乡村面貌起到了重要作用。
2、强化项目监管，严把工程质量
在扶贫开发项目的管理方面，我们重点从四个方面做好工作：一是根据市、县、乡、村四级扶贫开发规划，我们进一步健全了扶贫开发开发项目库和信贷扶贫项目库，向上申报的扶贫项目都是从项目库中择优选择，确保规划的严肃性、立项的准确性、项目的科学性和扶贫工作的连续性。二是在项目实施中，严格依照批复要求施工，不得擅自变更项目与调整资金，对10万元以上的工程项目单独建档立卡。从项目启动到竣工，市、县扶贫部门组织专业技术人员全程监测督查，一把质量，二促进度，项目完工后，由承建单位提出申请，县（市）扶贫办组织财政、审计、监察、公路、水利等部门专业人员及乡村负责人或村民代表联合验收，确保建成一处，合格一处。三是扶贫、财政、审计、农行等有关部门，定期对扶贫开发项目进行督促检查，把项目事后管理变为项目周期内的全程管理，发现问题及时协调解决，保证了工程建设顺利实施。四是加强扶贫开发工程管理，推行了项目建设与管理同步进行制度。要求项目涉及的重点乡村，成立工程管护组织，制订管护制度，并统一制作标牌，对所有财政扶贫开发工程设立永久性标志，确保工程长期发挥效益。
3、加强资金监督管理，确保专款专用
为了切实加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效益，按照《河南省财政扶贫资金县级报账制暂行办法》，市、县财政部门设立了财政扶贫资金专户，把各级财政扶贫资金统一纳入专户管理、封闭运行。在资金分配安排上，坚持公开、公正、透明的原则，对批复项目和资金在重点乡、村进行公告，所有财政扶贫项目全面实行公示制，对重点扶贫项目实行招投标制，对项目工程所需主要物资实行了政府统一采购。在资金使用过程中，坚持资金与项目相一致的原则，全部实行严格的县级报账制。同时严格执行项目预留质量保证金制度，验收合格后拨付工程款的90％，其余10％为质量保证金，一年后未出现任何质量问题，再予以拨付。按照省市要求，各县（市）还成立了财政、扶贫、审计、监察等部门参加的扶贫资金使用监督检查领导小组，对扶贫资金使用实施全程监督监测。由于措施到位、制度健全、监督得力，确保了我市财政扶贫项目资金及时拨付、专款专用。几年来，未发生挤占挪用等违规违纪现象。
4、实施科教扶贫，增强农民素质
受客观环境影响，贫困山区信息闭塞，教育资源相对滞后，致使多数贫困农民文化素质低、致富无门、外出务工技能缺乏。为了引导贫困地区发展经济，增加农民收入，“十五”期间，我们把组织开展贫困农民务工技能培训，推进劳动力转移，作为安置就业和转移农村剩余劳动力的突破口和振兴新乡经济的战略性措施来抓。全市共投入劳务培训资金437万元，实施科教扶贫，培训贫困农民就业技能；投入科技扶贫资金 226万元，实施科技示范项目带动；投入教育事业3624万元,进行中小学d级危房改造和完善教育设施。主要做法是：一是切实加快贫困地区基础教育设施建设，发展贫困地区的基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度。二是采取办培训班和利用广播、电视、报刊等手段，加大了对贫困乡村基层干部、技术骨干和贫困群众的培训，提高贫困地区干部群众的致富本领和适应市场的能力，努力实现一户一个“明白人”。三是把贫困地区农村劳动力转移培训工作纳入各有关县（市）的年度工作考核内容，实行目标管理。四是在全市建立了市、县、乡、村四级贫困地区农村劳动力转移培训网络，形成了“政府主导、市场配置、企业运作、自主择业”的培训机制，为全市农村贫困地区劳动力转移培训顺利实施提供组织保障。五是研究制定了《新乡市扶贫开发劳务技能培训和输出工作计划》和《新乡市劳务输出工作实施方案》等6个配套性文件和相关措施，保证此项工作有章可循、规范进行。六是通过科技示范项目带动，增强贫困地区群众的科技意识，提高贫困乡村农民的科技素质。几年来，共培训贫困地区农村劳动力1.959万人，输出1.88万人，转移率达96％。为贫困地区增加劳务收入9200余万元。封丘县金银花项目是2003年国家贫困县科技综合试点项目，国家投资165万元，主要用于1.5万亩金银花规范化种植基地，金银花烘干设施建设和金银花规模化栽培技术培训项目，建设期2年。目前，55万元金银花热风循环烘干炉10座、1.5万亩金银花规范化种植基地建设项目顺利完工，已建成生产基地30万亩，其主要成分绿原酸含量居同类产品之首，具有广阔的开发前景。
5、实施产业化扶贫，培育龙头企业
用足用活信贷扶贫政策，积极争取信贷扶贫资金支持，是新时期扶贫开发工作的重要组成部分。“十五”时期，共争取贴息贷款 23019万元，重点扶持了一批象辉县市大北农饲料公司、新良公司、宏力集团等产业化扶贫龙头企业项目，辐射带动贫困地区农户近10万人找到了脱贫致富的途径。具体做法是：一是每个县（市）抓好1-2个能够带动周围农户脱贫致富的龙头企业。如封丘县在贫困人口集中的黄河滩区投入开发资金 2360万元，建成规模养殖场20个，养殖小区70个，先后催生出光华制革厂、神牛养殖有限公司、新丰草业有限公司等一批农业产业化龙头企业，从而加快了该县贫困人口脱贫致富的步伐。二是大力改善贫困地区的投资环境，强化配套服务，吸引龙头企业到当地参与扶贫开发。如原阳县通过出台优惠政策，强化配套服务，吸引龙头企业到滩区发展养殖业。目前，已建成奶牛养殖小区 5个，奶牛存栏4000余头，形成了以奶牛养殖为主的绿色养殖带。三是实行政策倾斜，扶贫、农行等部门对带动农户实力强、范围广、效果好的龙头企业，在信贷扶贫资金上加大扶持力度。2005年经国家扶贫办等单位审核，我市河南（长垣）宏力集团公司和河南（长垣）金鑫饲料有限公司被认定为国家级扶贫龙头企业（全省共11家）。省级扶贫龙头企业正在积极争取中。
6、创新扶贫机制，实施扶贫搬迁
我市辉县市、卫辉市地处太行山东麓，共有贫困人口13余万人，其中3.26万人温饱问题尚未解决，集中分布在131个深山区贫困村，地处革命老区，居住十分分散，山高坡陡、水源奇缺、资源匮乏，生产生活条件相当落后，缺乏人类赖以生存的最基本条件。继续就地扶贫不仅成本高，难度大，效益差，同时也不利于生态恢复与建设。为了使这部分人口从根本上改变面貌，彻底摆脱贫困，我们在调查研究的基础上制定了《新乡市搬迁扶贫规划（2004—2010年）》，决定按照“政府引导、群众自愿、自筹为主、适当补助”的原则，分期分批对他们实行搬迁扶贫。2004年10月，省办批复了辉县市扶贫搬迁试点项目。项目涉及上八里镇西坡村、回龙村和张村乡宰河、流河、黄道水等五个村的158户，720人的搬迁扶贫。试点工作于2004年9月正式启动，总投资1153万元，其中国家、省支持200万元，市财政配套150万元，群众自筹803万元。建设农户住宅158处，总建筑面积26680平方米，于2005年9月全部完成搬迁任务。2005年度扶贫搬迁试点项目继续在辉县实施。项目涉及沙窑乡水磨村、张村乡山前村并村搬迁和张村乡宰河、流河、黄道水异地搬迁的180户，725人的搬迁扶贫任务。争取省拨资金200万元，市财政已配套100万元，县财政配套80万元，截止到2006年7月底，共建成住宅120处，完成投资644万元，占投资总量的73%。全部工程计划到2006年8月底全面竣工。
7、集中资金投向，实施整村推进
新乡市共有贫困村659个，第一批确定的整村推进村247个，其中封丘县60个，原阳县41个，辉县市45个，卫辉市34个，长垣县36个，延津县31个。2003年以来，共投入财政扶贫资金4996.8万元，实施项目318个。共修建乡村道路316公里，建桥函闸25座，打井及配套226眼，建设以旱地水窖为主的人畜饮水工程3150处，新建和改造农村中小学危房73所、卫生院（室）14所。根据《河南省扶贫开发整村推进任务完成暂定标准》，坚持实事求是的原则，经过逐村对照标准认定，截止2005年底，我市共完成整村推进村65个，占整村推进村总数的26%。在集中资金、整村推进、分批扶持重点贫困村方面，我们力争做到三个“优先安排”：一是在每年的财政扶贫项目资金的立项与使用上，优先安排整村推进村的建设项目。2003年以来，投入整村推进村资金2957 万元，安排项目312个。二是在“三个代表”驻村帮扶工作队的安排上，优先安排到整村推进村。从2001年起，我们把驻村工作与扶贫开发结合起来，每年都从行政机关、企事业单位和大专院校中选派工作队驻村扶贫，定目标定任务。驻村单位既是三个代表驻村工作队，又是对口帮扶工作队，承担了三个代表和对口扶贫的双重任务。三是在整合水利资金项目方面，与水利部门密切配合，优先安排整村推进村的项目。今年6月初，我市确定并上报了2006年计划完成的扶贫开发整村推进村。按照豫扶贫办〔2006〕7号文件精神要求，组织各有关县（市）扶贫办在对贫困村全面调查摸底、澄清底数的基础上，参考往年各类资金投入、资源整合等因素，分别测算并确定了2006年度计划完成的45个扶贫开发整村推进村。
四、扶贫开发工作的有利条件
1、扶贫开发愈来愈引起各级领导的重视和社会各界的关注。胡锦涛总书记指出：扶贫开发是建设中国特色社会主义的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。“穷人经济学”的实践向世人昭示，中国实施的以政府为主导的开发式扶贫正在发挥作用，数以千万计的贫困人口的脱贫问题已成为未来五年发展规划的重要组成部分。
2、构建和谐社会和建设社会主义新农村的提出，为进一步加快贫困地区基础设施建设和社会事业发展提供了难得机遇。
3、经过多年扶贫开发项目的实施，劳动力培训、科技扶贫、产业化扶贫等各项工作的深入开展，贫困地区基础设施条件有了一定的改善，贫困人口的自我发展能力有了进一步提高，这为我们引导和帮助他们早日脱贫致富奠定了良好基础。
五、存在的困难和问题
当前我市的扶贫开发已进入区域性扶贫攻坚阶段，贫困人口的数量较大，因灾、因病等返贫人员增加，使减少贫困人口的难度更大。存在的主要困难和问题有：
1、财政扶贫资金严重不足。我市贫困人口数量大，脱贫任务重，有限的财政扶贫资金用于众多扶贫开发工作重点村，深感力不从心，脱贫致富的步伐缓慢，不适应党中央、国务院提出的加快全面建设小康社会和构建和谐社会的形势要求。
2、生产生活条件尚未得到根本改变，贫困地区抗御自然灾害的能力不强，已脱贫人口因灾因病返贫的几率很大。
3、身居贫困地区的贫困人口思想保守，观念陈旧，缺乏发展经济、脱贫致富的能力。
4、国家信贷扶贫政策落实不到位，农户贷款难已成为制约贫困地区经济发展的瓶颈。
5、社会各界关注和帮扶农村贫困人口的氛围和气候没有形成。
六、几点建议
1、继续加大对扶贫开发重点乡村基础设施建设的投资力度，进一步改善贫困山区的生产、生活条件。
2、加大对我市搬迁扶贫的扶持力度。对我市辉县、卫辉两市深山区生存条件特别恶劣的贫困人口及早安排搬迁，以减少扶贫开发的难度，提高扶贫开发的效益，加快整村推进速度。
3、改革、完善信贷扶贫资金的运行机制，加大对重点村农民发展经济的扶持力度，财政扶贫资金中也应安排一定的比例用于扶持农民发展经济。
4、加大实施科技扶贫项目和劳动力转移培训工作的实施力度，提高整村推进工作的科技含量。
七、“十一五”扶贫开发规划总体目标和主要措施
（一）、总体目标：逐步解决和巩固全市30.13万贫困人口的温饱问题，使重点县、乡、村主要经济社会发展水平有较大提高，达到或接近当地同期平均水平；基本解决正常年景下人畜饮水困难问题；重点贫困乡、村的基础设施、生产生活条件和村容村貌明显改善；加快贫困地区富余劳动力的转移培训，实现有序转移；基本解决贫困山区需要搬迁的贫困人口的搬迁问题，彻底改变他们的生产生活环境；广泛开辟贫困地区群众的增收渠道，在基本解决6.57万农村特困人口温饱问题的基础上，辐射和带动贫困人口稳步增收，逐步过上小康生活，为构建社会主义和谐社会和全面建设社会主义新农村创造条件。
（二）、基本目标：
——重点解决年人均收入在668元以下6.57万人特困人口的温饱问题。
——进一步巩固31.44万已解决温饱的贫困人口，改善其生产生活条件，开辟增收渠道，实现稳定脱贫。
——基本解决整村推进重点村的基础设施建设和“两建、四改”问题。
——力争使每个贫困户至少有一名劳动力掌握一门就业或创业技能并实现就业，累计培训贫困地区剩余劳动力5万人，转移就业4.5万人。
——争取每个贫困重点乡实施一个科技示范带动项目,培育壮大一个产业，带动项目区贫困户掌握一项致富技能。
——每个重点县培育2-3个能够辐射带动贫困户的扶贫龙头企业，每个非重点县培育1-2个能够辐射带动贫困户的扶贫龙头企业。
——基本完成我市贫困山区的3000余户、1.2万余人的扶贫搬迁任务。
（三）、保障措施
1、加大扶贫资金投入力度
有关市、县财政每年把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加。要针对目前重点县、乡财政困难的实际情况，加大财政转移支付力度。交通、水利、电业、教育、文化、卫生等部门在安排资金和基础设施建设等重点项目时，要向扶贫开发工作重点村倾斜。各级政府要努力争取国内外援助资金，动员各种社团组织、企业、个人捐赠资金，广泛募集资金用于扶贫开发。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本。
2、集中扶贫资金，搞好整村推进
按照突出重点、集中扶持、分年实施的要求，对照省定“五通、两建、两改、一增”建设标准，从贫困村的实际情况出发，从群众要求最迫切的问题入手，全面规划建设内容，集中财力、物力和人力，实施整村推进，使这部分村的基础设施、社会事业和群众的生产生活条件得到明显改善。为全面建设小康社会和建设社会主义新农村奠定基础。
3、大力开展劳动力培训转移
扶贫地区劳动力转移培训工作是新时期扶贫开发工作的重要组成部分，是加大扶贫开发力度的重要举措。必须采取有效措施，整合培训资源，健全培训网络，增加培训投入。进一步建立健全贫困地区劳动力培训机制，建立和完善贫困地区劳务输出体系，加强转移培训资金的使用监督和信息服务。坚持以市场需求为导向，以转移就业前的引导性培训和职业技能培训为重点，以稳定转移就业实现增收为目标，强化培训与转移相结合，多渠道、多层次、多形式地开展贫困地区剩余劳动力转移培训，逐步提高劳务输出层次，确保劳动力培训转移的质量和速度，使贫困农民自身素质低、就业门路少的现状得到明显改变。
4、培育扶贫龙头企业，推进产业化扶贫
用足用好扶贫信贷资金，培育壮大扶贫龙头企业，辐射带动贫困地区群众脱贫致富，是新时期扶贫开发工作的重要途径。要根据贫困地区的资源优势和市场需求，加强扶贫龙头企业和特色产业的衔接，逐步培育贫困地区的支柱产业。要搞好扶贫龙头企业和农户之间的对接，使扶贫龙头企业与基地农户之间结成利益共同体，努力实现双赢。引导和带动贫困地区农民群众发展特色经济，组建自己的合作经济组织和各类协会，打造自己的商品品牌，增强产品市场竞争力。对贫困户的小额信贷，要从实际出发，简化手续，在保障资金安全的前提下，适当放宽摄农龙头企业和贫困乡、村、农户使用扶贫贷款的条件，根据产业特点和项目具体情况，适当延长贷款期限。
5、大力实施科技扶贫
坚持以科技扶贫项目为载体，以提高贫困地区农民群众科技文化素质为目的，定期组织有关农业科技专家，深入贫困乡村进行技术指导和培训，帮助引进农业新品种、新技术、新成果，普及科技文化知识和推广农业先进适用技术，重点提高贫困地区群众的科技文化素质和生产经营技能。创新科技扶贫到户新机制。积极探索科技扶贫资金“周转使用、滚动扶贫”的模式，研究建立科技项目“周转滚动扶贫”管理机制，健全有关规章制度，确保资金安全运行，使贫困户特别是后续滚动覆盖的贫困户能真正得到扶持，使有限的科技扶贫资金发挥更大的效益。市财政预算内每年要安排一定数量科技扶贫专项资金，并逐年增加。主要用于培训贫困乡村干部和科技骨干，在科技基础较好的重点县、乡、村建立科技扶贫示范基地，推广和引进科技新成果和新技术。县（市）财政也要根据实际情况，安排一定数量的专项资金，用于科技扶贫。
6、积极稳步推进扶贫搬迁
对自然资源匮乏、生态环境恶劣、生存空间狭窄、生产生活条件特别恶劣的贫困深山区群众，本着自觉自愿、因地制宜、量力而行、注重实效的原则，有计划、有组织地进行扶贫搬迁，力争使他们尽快搬得出、稳得住、能致富。积极争取国家、省对我市扶贫搬迁工作的支持力度，依据方案，分步实施，使扶贫搬迁工作健康有序地进行。辉县、卫辉两市也要把扶贫搬迁纳入当地经济和社会发展总体规划，加大组织协调工作力度和资金支持力度，为扶贫搬迁工作提供良好的实施环境。
新乡市扶贫办
2006年8月8日