新乡市新农村办
（2007年6月18日）
按照吴天君书记的批示要求，6月7日—6月12日，我们组织有关县（市）的同志赴成都市考察了推进城乡一体化建设的先进经验，实地参观了锦江区“五朵金花”建设模式。现将考察情况报告如下：
一、成都市推进城乡一体化基本情况
成都市位于四川省盆地的西部，是中国西南地区的科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽，也是全国重要的商品粮油和蔬菜、水果、中药材生产基地。该市辖9区4市6县，总面积1.2万平方公里。总人口1200万，其中农业人口660万人，现有耕地面积540万亩，农民人均0.8亩，2006年农民人均纯收入4905元。
成都市从2004年开始，抓住西部大开发和城市加速发展的历史机遇，紧紧围绕“构建和谐成都”这一主题，从破解 “三农”难题入手，在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，通过大力实施“三个集中”和“三大工程”，强力推进工业向集中发展区集中，梯度引导农民向城镇集中，稳步推进土地向规模经营集中，有力地推进了城乡一体化进程和社会主义新农村建设，促进了全市经济又快又好发展。2006年，全市实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.8%；地方财政收入278.4亿元，比2002年增长2.13倍。城乡发展走向和谐，城乡居民收入差距开始缩小，城乡居民收入比由2003年的1∶2.64缩小至1∶2.55。农民的生产生活方式和居住条件发生了明显变化，全市已建成农村新型社区600个，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。城乡就业呈良性发展态势，2006年城镇失业登记率较2002年下降0.9个百分点，城乡从业人员较2002年增加56.79万人。由于成都市推进城乡一体化工作成效突出，在全国引起强烈反响，2007年6月10日，被国务院正式批准为继上海浦东新区和天津滨海新区之后又一国家综合配套改革试验区。
二、成都市推进城乡一体化的主要做法
（一）推进政府职能转变，改革政府管理与服务方式。成都市在推进城乡一体化发展中最基本的经验，就是政府主导。这不仅是城乡一体化发展的起点，也是推进城乡一体化的核心动力。该市自2003年开始，在全市全面推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设。通过大力推进行政审批制度改革，减少行政审批事项758项，停止和废止了政府规章和规范性文件238件，调整和取消行政事业性收费267项。通过大力推进政府管理方式转变，强化事前服务和事中、事后监管，较好地解决了政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题。通过创新政府服务方式，建立民主决策、政务公开、群众评价的监督机制，促进了政府依法、高效行政。
（二）推进规划体制机制改革，高起点编制城乡统筹发展规划。成都市在推进城乡一体化过程中，把科学制定城乡一体化发展规划，建立覆盖城乡的规划体系，作为基础工作来抓。按照城乡一盘棋、大中小城市和小城镇协调发展和各项规划高度衔接及“三个集中”的要求，突出以中心城区为核心，以县城、区域中心镇为重点，建立科学分工、布局合理的城镇体系规划，以及农村空间布局规划，精心编制城乡一体、相互衔接的产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境建设等规划。为实现城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求，从根本上打破规划管理城乡分治的二元格局，该市还专门制定出台了《关于改革城乡规划管理体制的意见》，对现行规划管理体制进行整合，从市到乡都组建了规划行政管理机构和规划工作监督机制，切实强化规划的编制和监督工作。
（三）推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。推进城乡管理体制改革，成都市重点实施了规划、农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革。在推进农业管理体制改革中，成都市统一成立了市农业委员会，撤销了市农牧局、农机局，将其管理职能纳入市农业委员会。五城区分别建立了“推进城乡一体化工作局”（简称推进局），作为政府的常设机构，同时撤销农业局并将其职能划入推进局。其余区（市）县建立了“农村发展局”，负责推进城乡一体化日常工作，并撤销了农业局、畜牧局、农机局，将其管理职能一并划入农村发展局。在推进财政体制改革中，成都市按照构建公共财政体制框架的目标要求，通过完善城乡一体化的财政管理体制，建立财政转移支付制度，调整财政支出结构，形成稳定的“三农”投入增长机制，增强基层政府提供公共服务的能力。
（四）推进公共服务体制机制改革，促进城乡社会事业均衡发展。推进公共服务体制机制改革，成都市重点抓好六个方面的工作，一是推进户籍制度改革。该市在2004年就率先在全国提出了“实行一元化户籍制度”，2006年又进一步改革城镇户口迁移政策，消除农民向城镇转移的“门户”限制。二是推进就业制度改革。建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任体系和就业服务网络。三是推进社会保障制度改革。通过建立征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、农民养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助体系，实现城乡社会保险制度全覆盖。四是推进教育体制改革。实施农村教师素质提升、城乡学校结对发展和帮困助学等工程，实现城乡教育硬件均衡配置，促进城乡教育均衡发展。五是推进医疗、卫生体制改革，构建城乡一体的公共卫生服务体系。六是推进科技、文化事业改革，推动城市文明向农村辐射。
（五）推进投（融）资体制改革，规范和完善市场配置资源机制。成都市在推进投（融）资体制改革中，先后出台10多个配套文件，为各类参与城乡建设的投资者提供了制度保障。在促进农业农村资源的市场化配置中，该市组建了国有独资性质的市级政策性现代农业发展投资公司和市级小城镇建设投资公司。市委、市政府首期为市农发投公司注入6亿元启动资金，以政府的启动资金撬动金融及社会各方面的资金投向农业，对亟需资金注入的农业项目进行扶持。在市农发投公司召开第一次投资项目评审会上，就有31个农业项目通过评审，获得扶持资金近30亿元。为充分发挥政府投入对启动社会投资的杠杆作用，该市成立了政府引导、市场运作的投融资平台，大量吸引民间资金参与城乡建设，四年累计引进国内市外到位资金1532.4亿元。2006年固定资产投资1898亿元，其中民间资金占55.1%。
（六）加强基层民主政治建设，促进基层民主管理。加强基层民主管理，是建设社会主义新农村的重要内容。成都市坚持在党章和法律、法规规定的框架内，积极稳妥地推进基层民主政治建设。一是推行了基层党组织书记公推直选。以落实党员群众对干部使用的知情权、参与权、选择权、监督权为主要内容，以党员群众为主体，采取公开、竞争的形式，对乡镇党委书记、村党支部书记实行了公推直选和差额直选，全市74个乡镇党委书记实行公推直选、90%的村（社区）党支部书记实行差额直选。二是开放基层“三会”。将基层党委常委会（全委会）、人大常委会、政府常务会在进行公共决策时向群众开放，促进科学决策、民主决策。三是实行群众评价干部制度。对区（市）县、乡镇、行政村党政领导干部交由群众进行公开民主测评，接受群众监督。
三、成都市推进城乡一体化给我们的启示
（一）推进城乡一体化必须进行体制、机制和制度创新
当前，制约我市城乡统筹和一体化发展的主要问题，仍然是城乡分割的二元体制。但突破城乡二元结构刚性特征，首先必须进行体制、机制和制度创新，改革严重滞后政府管理体制。因此，我市在推进城乡一体化过程中可以借鉴成都的经验，把推进体制、制度和机制创新，建立规范化的服务型政府，构建科学发展的体制机制，作为推进城乡一体化的首要任务。在推进规范化服务型政府建设方面，可以转变政府职能为突破口，通过建设有限政府、民主政府、法治政府、服务政府和责任政府，提高政府各部门的行政效率和依法行政的能力；在推进行政管理体制进行改革方面，通过对规划管理体制、农业管理体制、财政管理体制等方面进行改革，打破传统的城乡二元体制；通过推进基层民主建设的制度创新，增强基层党组织的发展活力，密切党群干群关系，巩固党的执政基础；通过建立规范的市场化的运作机制，使市场在配置资源中的基础性作用得到充分发挥。这不仅是确保城乡一体化顺利推进的关键，也是确保城乡一体化顺利推进根本保障。
（二）推进城乡一体化必须求真务实，真抓实干
成都市城乡一体化发展最具进步性的表现就是没有停留在口头上，而是通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，具体落实到城乡发展的各个领域之中。借鉴成都的经验，推进我市的城乡一体化建设，也必须制定出台与推进城乡一体化相配套的规划和政策，构建推进城乡一体化发展的支持系统。把推进城乡一体化建设真正落到实处。在具体措施上，一是建立一个覆盖全市城乡规划体系，实现城乡规划满覆盖；二是建立一个以城镇体系规划为基础的空间支持系统；三是建立一个以新型公共财政制度为支撑的城市对农村反哺投入的财政转移支付系统；四是建立一个以全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障支持系统；五是建立一个以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生、义务教育、文化事业和社会保障支持系统；六是建立一个以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村重点工程建设支持系统。在推进机制上，要敢于大胆打破制约城乡一体化发展的传统的体制和制度，实施规划、农业、城建、交通等多个部门的行政管理体制改革，从根本上解决推进城乡一体化的体制性障碍。
（三）推进城乡一体化必须由政府主导，实行市场化运作
推进城乡一体化，其根本目的是使广大公众受益，尤其是使长期处于弱势地位的广大农民受益。只有政府参与和主导，才能有效协调并解决好各种矛盾和利益关系。同时，推进城乡一体化，还是一个长期的过程，需要大量资金的投入，只有政府参与和主导，才能建立起市场化的投融资机制和投融资平台。锦江区在打造“花乡农居”、“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”——“五朵金花”的过程中，如果按常规的公园化建设方式，每平方公里就需投入1.5亿元，而他们采取市场化运作手段，吸引民间资金2亿元，政府每平方公里仅投入1500万元就建成了开放式的休闲绿地。我市在推进城乡一体化过程中，应借鉴成都的经验，采取政府引导，市场运作的办法，引导企业、工商和民间资金投入城乡一体化建设；依靠政府投入对启动社会投资的杠杆作用，引导促进社会多元化投入，保证城乡一体化的推进。
四、对我市推进城乡一体化的几点建议
（一）加强组织领导。建议我市成立以市委、市政府主要领导为组长的推进城乡一体化工作领导小组，领导小组下设办公室，与市新农村建设工作领导小组办公室合署办公，作为常设机构，具体指导、协调、服务城乡一体化建设和新农村建设的日常工作部门。
（二）改革农业管理体制。借鉴成都经验，依托市农村经济工作领导小组办公室，成立新的市农村工作委员会（市委农委），充分发挥涉农综合部门在推进城乡一体化和新农村建设中的主导作用。
（三）制定发展规划。建议市政府组织规划、城建、农业等有关部门，高起点、高标准编制覆盖全市8169平方公里的城乡一体化发展规划。以规划为龙头，统领城乡一体化发展全局，彻底打破过去城乡分割、各自为政的局面。
（四）加大财政支持。建议市政府将城乡一体化推进工作经费纳入财政预算，每年安排一定数量的专项资金，用于解决推进城乡一体化进程中带有全局性的问题。同时调整财政支出结构，加大对农村基础设施、公共服务领域和社会事业的投入。
（五）组建政策性国有独资公司。建议借鉴成都经验，组建由农业市长分管负责的市级政策性的现代农业发展投资公司和市级小城镇建设投资公司，撬动金融及社会各方面的资金投向农业，增加城乡一体化发展的投资。